EN FRAMTID FÖR TRYCKFRIHETEN?
Essä i en liten skrift utgiven av Folkuniversitetet
Publicerad juni 2010
(Skriften rymmer också Johan Hirschfeldts essä om tryckfrihetens rötter.)
Striden för yttrandefrihet är aldrig slutgiltigt vunnen, det vet alla som intresserat sig för demokratins historia – eller som åtminstone har läst Johan Hirschfeldts inledande essä i denna skrift. Uppfattningarna om vilka yttranden som ska anses brottsliga och vilka metoder staten ska få använda i bekämpandet av sådan brottslighet har växlat sedan 1766. Fler växlingar är att vänta.
Diskussionerna om gränser för det tillåtna och om statens möjligheter att ingripa löpte länge i samma fåror. Konflikterna kunde överblickas. Åsikter i sakfrågorna gick isär, men det fanns en tradition att bygga på: ett sätt att bena upp problemen och att lagtekniskt lösa dem. Hur denna tradition ska förvaltas under 2000-talet är inte uppenbart. Det verkligt nya i vår tid är en ökad komplexitet.
Med frågornas internationalisering, inte minst Sveriges anpassning till en framväxande EU-rättslig ordning, följer oklarhet om vilka regelverk som ska tillämpas och på vilken politisk nivå rättsregler kan och bör utformas. Med Internet – en privatägd teknisk infrastruktur - som bas för alltmer av det mänskliga kommunicerandet följer oklarhet kring olika aktörers ansvar och befogenheter att ingripa.
Med en statlig övervakning av detta kommunicerande som saknar motstycke i historien följer en försvagning av medborgarens ställning. Osäkerheten om vad Staten väljer att granska och hur dess tjänstemän kommer att tolka det medborgaren säger och gör skapar, det visar all historisk erfarenhet, försiktighet - d v s självcensur. Till detta kan 2010 läggas att både en socialdemokratisk och en borgerlig regering inom loppet av några år, med direktiv till olika utredningar, har markerat en önskan att avskaffa tryckfrihetsförordningen, TF, och dess komplement yttrandefrihetsgrundlagen, YGL. Osäkerhet har skapats om den svenska traditionen: har den längre något stöd på den politiska nivån?
Att idag beskriva vår tids hot mot yttrandefriheten - att bena upp problemen och frilägga motsättningarna - är alltså en folkbildningsuppgift av stor demokratisk betydelse. Här ska göras ett försök. Åtminstone fem teman, delvis överlappande varandra, kan urskiljas:
A. Ska vi på grund av normförskjutningar i Sverige ändra i grundlagens brottskatalog? Det är en fråga som alltid – så länge vi har haft yttrandefrihet – behövt diskuteras: ska vi kriminalisera yttranden som är tillåtna idag eller avkriminalisera något som hittills varit förbjudet?
B. Ska vi ändra i brottskatalogen därför att förhållanden i omvärlden tvingar oss till det? Innebär EU-medlemsskapet, Internets allt större betydelse för det svenska samhället eller någon annan aspekt av internationaliseringen att vi måste acceptera rättsliga villkor för yttranden som vi hellre skulle vara utan?
C. Behöver vi göra en rent lagteknisk förändring – t ex byta ut TF och YGL mot något annat? En statlig utredning, Tryck- och yttrandefrihetskommittén, arbetar 2010 med frågan. Är en sådan förändring möjlig utan att gränserna för det tillåtna samtidigt ändras?
D. Behöver skyddet för yttrandefriheten utanför den grundlagsskyddade sfären förstärkas? De flesta yttranden som sprids via Internet saknar idag grundlagsskydd, och här har lagstiftaren också inskränkt friheten i en rad avseenden. Det har skett bland annat genom begränsningar i informationsfriheten - i rätten att handskas på annat sätt med information än att sprida den till allmänheten: insamla den, lagra den, bearbeta den mm.
E. Behöver offentlighetsprincipen – som redan i 1766 års TF lagfästes som central för yttrandefriheten men på senare år har inskränkts drastiskt – återupprättas? Hur mycket förlorar yttrandefriheten, och därmed ytterst demokratin, när alltmer av den politiskt och maktstrategiskt viktiga informationen kan undanhållas medborgarna?
Denna uppdelning av framtidsfrågorna i olika fack är inte den enda möjliga. De griper in i varandra på ett sätt som gör varje försök att sammanfatta läget till en intellektuell och pedagogisk utmaning.
A. Normförskjutningar
Var gränserna ska gå för det tillåtna är aldrig givet, och i ett samhälle statt i förändring behöver man med jämna mellanrum diskutera var de ska gå.
Brottskatalogen i TF (i kap 7 § 4) rymmer för närvarande 18 kategorier förbjudna yttranden. (Det kunde ha varit 19, men barnpornografi lyftes för tio år sedan ur grundlagen. TF och YGL anses nu aldrig tillämpliga på t ex barnpornografiska bilder. Hur de sprids spelar ingen roll.) Ett fåtal av de 18 brotten aktualiseras med jämna mellanrum i rättsliga sammanhang och debatteras ofta offentligt. Det gäller främst förtal och hets mot folkgrupp.
En del andra brott tycks ligga i en slags historiens malpåse. Fyra av grundlagarnas yttrandefrihetsbrott aktualiseras – kan bara begås - under krigs- eller beredskapstillstånd: krigsanstiftan, landsförräderi, landsskadlig vårdslöshet och ryktesspridning till fara för rikets säkerhet. Ytterligare två brott tar sikte på revolutioner eller andra förhållanden där det finns påtaglig risk för att våld används mot statens högsta beslutsfattare – högförräderi respektive uppror.
Dessa gärningar har inte aktualiserats som tryckfrihetsbrott på 200 år. Det finns knappt någon modern litteratur om dem. Undantagen är H-G Axbergers bok Tryckfrihetens gränser från 1984, och en statlig utredning (SOU 2004:114) som konstaterar att brotten har "en obestämd beskrivning av den straffbara handlingen" och där utredarna efterlyser preciseringar.
Både de och Axberger understryker hur svårt det är att med någon säkerhet säga hur bestämmelserna kommer att användas och tolkas i vår tid. Förutsättningarna är radikalt ändrade. Krig och internationell politik bedrivs annorlunda, massmedia och allmänhetens krav på information har förändrats, för att nämna ett par av de faktorer som gör reglerna föråldrade.
Axberger påpekar också hur riskabelt det kan vara med lagar som på detta sätt är ”sovande”. Att lagar bygger på gammalt tänkande och består av gamla ord betyder inte att de är verkningslösa den dag de plockas fram. När bestämmelser ska tillämpas utan att det kan ske så som lagstiftaren en gång tänkte sig får tillämpningen med nödvändighet ett drag av godtycke. I värsta fall får man effekter som ingen, i vart fall inte en bredare allmänhet, trodde var möjliga i ett demokratiskt samhälle.
2011 får frågan förnyad aktualitet. Då träder "Nordic Battle Group" i tjänst, en militär styrka upprättad av Sverige tillsammans med Finland, Estland och Norge. Soldaterna skulle på EUs uppdrag - även utan FN-mandat - kunna skickas iväg upp till 600 mil från Bryssel. Avsikten var är att möjliggöra "snabbinsatser" i oroshärdar i Nordafrika, Mellanöstern och Västasien. Den dag svenska soldater skickas iväg under svensk flagg för att med bomber och skjutvapen åstadkomma fred, frihet eller jämlikhet någonstans i världen är det svårt att hävda annat än att landet är i krig.
När Sverige är i krig aktualiseras således en rad grundlagsbestämmelser som gör att mycket av det vi idag skulle kalla normal journalistik eller samhällsdebatt hamnar i en grå eller helt svart, d v s förbjuden zon. Regeln om landsförräderi/landssvek framstår som särskilt problematisk. Brottet definieras i lagtexten som att:
"...någon missleder eller förråder dem som är verksamma för rikets försvar eller förleder dem till myteri, trolöshet eller modlöshet, förråder egendom som är av betydelse för totalförsvaret eller begår annan liknande förrädisk gärning som är ägnad att medföra men för totalförsvaret eller innefattar bistånd åt fienden"
Straffbelagt är också "försök, förberedelse eller stämpling" till sådana gärningar. Här sammanblandas således det uppenbart brottsliga - att förråda dem som försvarar landet - med att yttra sig i offentlig debatt. Om en person på goda grunder påpekar att svenska soldater kommer att förlora de pågående striderna, eller att motståndaren faktiskt slåss för en rättfärdig sak, kan det med fog hävdas att han/hon "förleder…till…trolöshet” eller åtminstone ”modlöshet".
Att det klargörs huruvida kritiska synpunkter verkligen får framföras och hur mycket sakligt korrekt men modlöshetsskapande information som får publiceras den dag Sverige deltar i "militära snabbinsatser" – eller utför andra krigshandlingar - framstår som högst angeläget.
B. Tvång från omvärlden
Ska vi justera gränserna för det tillåtna enligt grundlag därför att internationaliseringen i allmänhet, och kanske EU i synnerhet, tvingar oss?
Det finns starka skäl att motsätta sig en sådan anpassning. I yttrandefrihetssammanhang handlar det då inte om att följa beslut som fattats i internationella organ eller som har framförhandlats på annat sätt. Något internationellt regelverk om yttrandefrihet som är oförenligt med bestämmelserna i TF och YGL finns inte, och att något sådant blir verklighet under överskådlig tid framstår som uteslutet. ”Anpassning till omvärlden” måste i detta sammanhang främst beskrivas som en process präglad av intressekamp. Stormakter och i vissa fall multinationella företag försöker sätta press på mindre aktörer. Ytterst bottnar de konflikter vi ser i maktkamp och penningintressen.
Alla föreställningar om yttrandefrihetens värde och om gränserna för det acceptabla är sociala till sin natur, de är historiskt och kulturellt präglade. Även sådana stater som utan reservationer brukar definieras som demokratier kan i viktiga avseenden skilja sig åt i synen på yttrandefrihet.
Om USA är ett land där yttrandefriheten får väga tungt gentemot andra samhälleliga intressen, blir resultatet av motsvarande avvägningar i till exempel Tyskland ofta ett annat. Att förbjuda påståenden om historiska händelser vore, även när de är uppenbart felaktiga, otänkbart i USA men anses nödvändigt i länder som Tyskland, Frankrike och Österrike. Också ifråga om vilka uppgifter om enskilda som får spridas offentligt går uppfattningarna isär.
I den situationen har Sverige anledning att så långt det överhuvudtaget är möjligt försvara sitt politiska och kulturella arv, inklusive de föreställningar om yttrande- och tryckfrihet som hos oss har djupa historiska rötter.
Viljan till ett sådant försvar tycks inte alltid vara så stark på den politiska nivån. När det gäller personuppgifter tycks en närmast paranoid skräck för att sådana får spridning ha utvecklats. Personuppgiftslagen, PUL, från 1998 är ett uttryck för denna skräck. (Mer om motsättningen mellan intressena yttrandefrihet-integritetsskydd nedan, särskilt under D och E.)
C. Lagteknisk förändring
Betydande utredningsresurser har sedan 2004 lagts ned på frågan hur skyddet för yttrandefriheten ska utformas rent lagtekniskt. TFs och därmed YGLs själva konstruktion är ifrågasatt. Den socialdemokratiska regering som avgick 2006 tillsatte 2003 en Tryck- och yttrandefrihetsberedning som bland annat fick i uppdrag att skissa på alternativa lösningar för grundlagsskyddet. Ett betänkande med förslag till sådana lösningar lades fram på senhösten 2006 och remissbehandlades. En stor majoritet av remissinstanserna avvisade förslagen och förordade att Sverige behåller modellen med TF och YGL.
Icke desto mindre tillsatte den borgerliga regering som tillträdde 2006 en ny utredning – Tryck- och yttrandefrihetskommittén – med uppgift att söka alternativa modeller för grundlagsskyddet. Nivån på skyddet ska vara detsamma som idag med sådant som censurförbud, meddelarfrihet, ensamansvar för utgivare, etableringsfrihet och en särskild rättegångsordning i händelse av åtal, men den rättsliga konstruktionen ska helst förändras radikalt. Ett första betänkande i ämnet väntas till hösten 2010. Där ska kommittén inte presentera färdiga förslag till grundlagstexter utan snarare ett underlag för fortsatt diskussion med resonemang om för- och nackdelar med olika alternativ. 2011 ska åtminstone ett konkret förslag till grundlagsreform presenteras.
I väntan på utredningens analys finns inte anledning att här fördjupa sig de lagtekniska frågorna. Med anledning av att två olika regeringar, med representanter för fem riksdagspartier, har demonstrerat en så stark vilja att avskaffa TF och YGL måste dock ett par påpekanden göras.
Motiveringarna för denna omfattande konstitutionella reform är påfallande vaga. Innehållet i TF/YGL ska absolut värnas, bedyrar anhängarna, bara den juridiska formen behöver ändras. Ingenstans kan man peka på några individer som i någon rimlig mening av ordet lider av denna form – av konstruktionen TF/YGL. De ofta upprepade men oprecisa påståendena om att dagens grundlagar är föråldrade – att de inte duger när människor nu sprider sina yttranden via Internet och andra nätverk – är uppenbart felaktiga. Dagens grundlagsskydd täcker redan alla medieformer. Den som vill ha grundlagens skydd för t ex sin blogg kan få det.
Att man i regeringskansliet likväl är så angelägen om att avskaffa TF och YGL framstår därmed som märkligt och inbjuder till spekulation. Det är svårt att undgå misstanken att det bakom två regeringars strävanden ligger politiska ambitioner som ingen av dem har vågat offentliggöra.
D. Yttrandefriheten utanför grundlagen
Innanför det grundlagsskyddade området går utvecklingen förhållandevis långsamt, både därför att lagändringar kräver två riksdagsbeslut med mellankommande val och därför att de gamla och beprövade regelverken i sig inger respekt. Regeringar och riksdagsmän brukar tänka efter en extra gång innan de börjar driva krav på reformer.
Utanför det grundlagsskyddade området kan det gå fortare. Eftersom åtskilligt i form av text, ljud, bild och film idag sprids via Internet, där de flesta aktörer väljer att avstå från grundlagsskydd, finns anledning att kartlägga de olika försök lagstiftaren har gjort för att där stoppa eller åtminstone påverka spridningen av stötande eller i någon mening olagligt material.
Övergången till ny informationsteknologi i allmänhet och Internet i synnerhet har föranlett den svenska riksdagen att på en rad olika sätt vidga och förstärka statens möjligheter att påverka medborgarnas kommunicerande. En förteckning – som inte gör anspråk på att vara heltäckande – över yttrandefrihetsinskränkande åtgärder relevanta för Internet kan se ut som följer. (För undvikande av missförstånd bör påpekas att författaren inte underkänner varje sådan åtgärd som oberättigad. Uppräkningen syftar till att beskriva en repressiv trend.)
1. Kriminalisera spridning av vissa yttranden och viss information.
Lagstiftarens klassiska metod att begränsa yttrandefriheten går ut på straffbelägga sådant som förtal, uppvigling till brott eller hets mot folkgrupp, och för just dessa brott spelar det i princip ingen roll om yttrandena fälls inom eller utanför det grundlagsskyddade området. (Statens sätt att ingripa när brott misstänks blir dock ett annat om yttrandet har fällts med grundlagsskydd.)
Utanför TF/YGLs domäner har dock en rad nya inskränkningar i yttrandefriheten lanserats. Särskilt när det gäller personuppgifter är inskränkningarna långtgående. Med införandet av Personuppgiftslagen, PUL, 1998 kriminaliserades praktiskt taget all spridning av personuppgifter utanför det grundlagsskyddade området. Sedan dess har förbudet mildrats i vissa avseenden men är fortfarande mycket långtgående.
Ett annat färskt exempel är det förslag till ”lag om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet” som i skrivande stund (mars 2010) ligger hos lagrådet. Regeringen avser att med denna lag leva upp till svenska åtaganden som följer av en Europarådskonvention från 2005 och ett rambeslut i EU 2008 om bekämpande av terrorism. Med tanke på hur vag definitionen av ”terrorism” och ”allvarlig brottslighet” är tycks den föreslagna svenska lagen också gå längre än vad konventionen och rambeslutet kräver. I regeringens förslag heter det bland annat att den person ska straffas som
”meddelar… instruktioner om tillverkning eller användning av sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet…” eller om ”andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för sådant ändamål…”.
2. Vidga det straffbara området för olika sorters underlättande av brott, förberedelser för brott eller medverkan till brott.
Ett exempel är förbudet, infört i Sverige 2009, mot s k grooming. Det brottet tar sikte på kontakter med barn, till exempel via Internet, som kan leda till sexuella övergrepp vid ett senare möte med barnet. (Med barn menas här personer under 15 år.) Ovannämnda förbud mot att meddela ”instruktioner” om hur allvarlig brottslighet kan utföras utgör ett annat exempel.
3. Kriminalisera medborgarnas själva befattning med
viss typ av information.
Sådana brott, där det straffbara är att inneha eller på annat sätt befatta sig med information, är en sentida uppfinning. Förbud av det slaget fanns överhuvudtaget inte för 20 år sedan. Ett gäller sedan 1999 barnpornografi. Ett annat tar sikte på personuppgifter. PUL stadgar alltså att hantering med personuppgifter är förbjuden och medger sedan vissa undantag. Inte bara spridning (se punkt 1 ovan) utan allt man överhuvudtaget kan göra med personuppgifter omfattas alltså av förbudet.
Ytterligare ett exempel är det brott som kallas dataintrång, vilket den begår som ”olovligen bereder sig tillgång till en uppgift som är avsedd för automatiserad behandling” (brottsbalken 4:9 c). Många associerar här sannolikt till industrispionage eller i vart fall till illvilligt ”hackande”, genombrytande av behörighetskontroller av något slag. Några resonemang om sådant finns dock inte i lagens förarbeten. Det är istället fråga om generellt förbud mot att titta på elektroniskt lagrad information utan ”ägarens” tillåtelse – en av de märkligaste och mest svårtolkade bestämmelserna i svensk lag. Någon motsvarighet inom analog informationsbehandling (pappersintrång, ljudbandsintrång, etc) har aldrig diskuterats.
Folkpartiets s k dataintrångs-skandal 2006 illustrerade vilka effekter bestämmelsen kan få. En ung folkpartist försåg en reporter på Expressen med ett (barnsligt enkelt) lösenord till Sapnet, socialdemokraternas stora interna kommunikationsnät. Reportern loggade in på Sapnet några gånger, fann inget av intresse och skrev ingenting. Både folkpartisten och reportern dömdes i tingsrätt för dataintrång, folkpartisten dessutom för anstiftan till dataintrång.
Vad hade hänt om samma informationsutbyte ägt rum för 20 år sedan? Då använde varken politiska partier eller tidningar Internet. Reportern skulle istället för ett lösenord ha fått en pärm med SAPs interna cirkulärskrivelser, avsedda endast för partiets förtroendemän. Naturligtvis hade han även då tittat på innehållet, för att se om där fanns något som borde berättas för allmänheten. Ingen hade i den situationen kommit på tanken att kalla honom brottslig.
I Tryckfrihetsförordningens portalparagraf (1 kap 1 §) heter det:
"Det skall ock stå envar fritt att…meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift till författare eller annan som är att anse som upphovsman till framställning i skriften…”. Både folkpartisten och reportern kunde därutöver åberopa den s k anskaffarfriheten, garanterad i slutet av samma paragraf: ”Vidare skall envar äga rätt att…anskaffa uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för att offentliggöra dem i tryckt skrift eller för att lämna meddelande som avses i föregående stycke."
Tingsrätten bedömde uppenbarligen att dessa bestämmelser saknade relevans i folkparti-fallet. En enig (såvitt jag kunnat finna) kår av ledarskribenter och politiska kommentatorer ansåg detsamma.
Det bör naturligtvis påpekas att domen avkunnades i första instans och inte överklagades. Även om den alltså inte formellt kan åberopas som rättspraxis är det faktum att meddelarfriheten, trots all den uppmärksamhet som fallet väckte, inte ens blev föremål för diskussion avgjort illavarslande.
4. Sprid det rättsliga ansvaret för olagliga yttranden
eller olaglig hantering av data till fler än de egentliga
gärningsmännen.
En person som har en webbplats där besökare kan skriva eller bidra med material kan enligt den s k BBS-lagen från 1998 göras ansvarig för materialet om han/hon inte tar bort det tillräckligt snabbt. Den som erbjuder en tjänst på nätet som kan underlätta för andra att begå brott kan under vissa omständigheter dömas för medverkan till brotten. (Pirate Bay-målet handlade om just det.)
Även när det gäller att sprida det rättsliga ansvaret kan barnpornografin anföras som exempel.
5. Övervaka människors kommunicerande.
Det kan i Sverige ske via Försvarets Radioanstalt, FRA, eller något polisiärt organ som drar nytta av en framtida (men redan beslutad i form av ett EU-direktiv) lagstiftning om obligatorisk teledatalagring hos kommunikationsnätens operatörer, alltså företag som TeliaSonera och Telenor. De möjliga övervakningsmetoderna är flera.
Det är naturligtvis svårt att studera och därmed svårt att bevisa, men det är inget djärvt antagande att en långtgående övervakning får avskräckande effekter på många nätanvändare - på betydligt fler än de brottslingar som övervakningen officiellt är till för att skydda mot. Hur många medborgare som har förhoppningar om en normal karriär i offentlig förvaltning eller i strategiskt viktiga delar av näringslivet vågar idag ha kontakter med kontroversiella personer eller handskas med kontroversiell information? Ingen kan ju veta hur agerandet kommer att tolkas i framtiden, till exempel hur det påverkar bedömningarna i samband med SÄPOs personalkontroller.
5. Vidga möjligheterna för enskilda och företag att driva
rättsprocesser mot varandra.
Det kan gälla upphovsrättsliga intrång, där musikförlag stämmer enskilda fildelare med stöd i den s k IPRED-lagen. En annan reform, som har diskuterats men ännu inte genomförts i Sverige, är offentligt stöd åt enskilda som känner sig kränkta av andra och vill stämma för förtal eller andra oförrätter.
6. Tvinga eller övertala Internet-operatörerna att filtrera informationen på nätet.
Filtrering betyder här att censurera, att med tekniska åtgärder försöka blockera information/dataströmmar för alla medborgare i en stat eller ett geografiskt område.
Det finns inga lagregler eller politiska beslut om den filtrering av barnpornografi som pågår i Sverige. De stora Internet-operatörerna valde 2005 att frivilligt filtrera enligt polisens önskemål, men frivilligheten uppstod inte förrän dåvarande justitieministern Bodström hotat dem med tvingande lagstiftning.
Sedan dess har Bodström föreslagit filtrering för att bekämpa människohandel. Den borgerliga regering som tillträdde 2006 har föreslagit det som medel mot terroristpropaganda, och en statlig utredning (SOU 2008:124) har föreslagit filtrering av utländska spelsajter. Inget av dessa förslag har ännu realiserats, men inget av dem har heller avförts från den politiska dagordningen.
E. Offentlighetsprincipen
Informationsfriheten är central för yttrandefriheten. De inskränkningar i informationsfriheten som redan har beskrivits, främst under D, är alltså illavarslande. Här ska fokuseras på ytterligare en aspekt: offentlighetsprincipen. Grundtanken om största möjliga öppenhet i samhälleliga angelägenheter går i dagen på många ställen i den svenska lagboken, men som det viktigaste inslaget brukar framhållas handlingsoffentligheten, d v s rätten att ta del av de informationsbärare myndigheterna förfogar över. Ända sedan 1766, när den första Tryckfrihetsförordningen trädde i kraft, har handlingsoffentligheten rättsligt integrerats med skyddet för yttrandefriheten. I nu gällande TF från 1949 handlar hela andra kapitlet om allmänna handlingars offentlighet.
Icke desto mindre har medborgarnas rätt att ta del av sådana handlingar inskränkts, i många stora och små steg, de senaste 30 åren. När det gäller allmänna handlingar i elektronisk form är rätten numera så kringskuren och svår att utnyttja att själva ordet "rätt" framstår som direkt missvisande. (Och observera att större delen av den information våra myndigheter förfogar över idag lagras just i elektronisk form.) En fullständig förteckning över beslut om inskränkningar i handlingsoffentligheten sedan 1970-talet skulle bli mycket lång. Här ska utvecklingen endast sammanfattas i sina huvuddrag.
1. Medborgarna ses inte som användare
Ännu 2010, nästan 50 år sedan statlig förvaltning för första gången tog datorer i bruk, betraktas inte medborgarna som användare av myndigheters IT-system. När sådana konstrueras är inifrån-perspektivet fortfarande självklart i kravspecifikationer, systemering och systemutveckling. Endast behoven hos myndighetens ledning och anställda anses nödvändiga att tillfredsställa. (Att ett fåtal, främst statliga, myndigheter erbjuder besökande medborgare att använda en ”allmänhetens terminal” ändrar inte den bilden.)
Eftersom systemen inte är konstruerade med tanke på att medborgaren ska använda dem måste han/hon med åberopande av grundlagen försöka ”tränga sig in”, vilket nästan alltid ger upphov till frustration hos – och motstånd från – myndighetens personal.
Problem uppstår därför att man inte anser sig ha någon dator att upplåta för medborgaren. Problem uppstår därför att det saknas begripliga (för lekmän) förklaringar till de koder och sökvägar som systemet är uppbyggt med, vilket innebär att den redan hårt arbetsbelastade myndigheten måste – om offentlighet överhuvudtaget ska realiseras - ställa förklarande personal till medborgarens förfogande. Problem uppstår därför att offentligt och icke offentligt material har blandats i systemet så att fri tillgång till det ena automatiskt ger fri tillgång till det andra – och fri tillgång därmed inte anses vara ett alternativ.
2. Offentliga handlingar finns inte på Internet
Den sedan slutet av 1990-talet självklara offentlighetsreformen – att allmänna offentliga handlingar som myndigheterna förfogar över i elektronisk form läggs ut på Internet – har inte ens diskuterats på rikspolitisk nivå. Det vore nu ingen okomplicerad reform. Vissa handlingar som är offentliga har ett känsligt innehåll – brottmålsdomar är det bästa exemplet – och kan utgöra undantag från regeln. Likväl borde principen att så långt som möjligt realisera offentlighetsprincipen via Internet vara den självklara utgångspunkten i ett öppet samhälle.
3. Ingen rätt till elektroniska kopior
En av flera fördelar med att hantera information med IT-system istället för med papper är att man med datorkraft kan lagra, bearbeta och kommunicera även mycket stora mängder data enkelt och billigt. Myndigheterna har också kunnat bygga upp många stora och informationsrika system. Innehållet utgör formellt ”allmän handling” vilket innebär att offentlighetsprincipen ska tillämpas på dem, men de har aldrig i praktiken gjorts tillgängliga för utomstående.
Medborgarna har aldrig tillerkänts rätten att få kopior av allmänna handlingar i elektronisk form – trots att det vore enklast och billigast även för myndigheten - utan hänvisats till pappersutskrifter. Att ta del av en databas som utskriven på papper fyller 60 000 sidor, och som myndigheten kan kräva betalning för med två kronor per sida, är inget alternativ. I pappersform kan databasen inte bearbetas. Medborgaren kan i praktiken inte använda sådant material för att generera ny kunskap.
Frågan om en rätt till elektroniska kopior har debatterats och utretts i flera omgångar. Senast i februari 2010 presenterades ett utredningsbetänkande (SOU 2010:4) där man upprepar argumenten för en sådan rätt och finner dem starka, men likväl landar i slutsatsen att den inte kan införas ännu.
4. Ingen insyn i myndigheters datorprogram
Datorprogram som har utvecklats för myndighetens egen verksamhet är i praktiken inte offentliga. Programmens källkod lämnas ut, men endast utskriven på papper. I den formen kan ingen ”läsa” eller granska ett datorprogram. Så länge det inte lämnas ut i elektronisk form kan därmed ingen medborgare granska om det fungerar väl eller hur det fungerar.
Eftersom avancerade datorprogram används på många myndigheter, bland annat för simulering av olika framtidsscenarier och för kvalificerade analyser av olika slag, är myndigheters beslut och åtgärder ofta omöjliga att granska utan tillgång till de program med vars hjälp kunskapsunderlag har genererats. Vissa datorprogram, bland andra sådana som skattemyndigheter och försäkringskassa använder, fattar i praktiken myndighetsbeslut om sådant som skattedebitering och bidragsutbetalningar. Inte heller dessa program har medborgarna rätt att ta del av.
5. Sekretessen ökar ständigt
Sekretesslagen – som från och med 2009 heter offentlighets- och sekretesslagen, OSL – växer. Allt mer av innehållet i myndigheters handlingar undanhålls medborgarna. Sekretesslagen har sedan sin tillkomst 1980 stadigt utökats. En utredning genomförd på Svenska Journalistförbundets uppdrag 2002 visade att riksdagen åren 1992-2002 hade skärpt/utvidgat sekretessen vid 74 tillfällen, men lättat/begränsat sekretessen bara vid 8. (Utredningen finns att läsa på Journalistförbundets webbplats: www.sjf.se) En separat studie av sekretessförordningen, d v s de sekretessregler som regeringen får besluta om på egen hand, visade att den har utökats i ungefär samma utsträckning.
6. Registerlagar hindrar insyn
Med en formlig flod av så kallade registerlagar har riksdagen sedan början av 1990-talet stängt till om ett stort antal databaser hos myndigheterna som innehåller personuppgifter. En registerlag är en författning som tämligen detaljerat beskriver hur en myndighet får handskas med sin information. En typisk registerlag innehåller bestämmelser om vilka uppgifter myndigheten får samla in, för vilka ändamål de får användas och vad som ska ske med uppgifterna när myndigheten inte längre behöver dem. Många registerlagar har t o m regler om vilka sökbegrepp myndigheten får använda när den hämtar uppgifter ur sin databas.
Effekten blir att myndighetens eget kunskapsbehov alltid kan tillfredsställas, men inte medborgarnas. Vill medborgaren ha uppgifter som visar om myndigheten behandlar kvinnor annorlunda än män spelar det ingen roll om de uppgifterna är offentliga och kan tas fram ur systemet på några sekunder. Står det inte i registerlagen att en sådan bearbetning av personuppgifter är tillåten får myndigheten inte utföra den.
Idag finns omkring 200 registerlagar. Den sammantagna effekten för offentlighetsprincipen är slående. Dörren har stängts om en närmast ofattbart stor kunskapsmassa. Då talar vi om kunskap som är lätt tillgänglig för myndigheterna, som inte anses integritetskänslig och som därför inte är skyddad av några sekretessregler.
7. PUL förhindrar öppenhet
Den ur yttrandefrihetssynpunkt djupt problematiska personuppgiftslagen, PUL, fungerar i vissa sammanhang som en generell registerlag. Den är tillämplig på alla personuppgifter i offentlig förvaltning som inte täcks in av en specifik registerlag.
Det är uppenbarligen lika svårt att förena offentlighetsprincipen med ett generellt förbud (som i PUL) mot behandling av personuppgifter som det är att förena yttrandefrihet med ett sådant förbud.
Är det inte tillåtet för medborgare Andersson att handskas med uppgifter om sin granne Pettersson kan man rimligen inte godta att myndigheter lämnar ut allmänna handlingar till Andersson som rymmer uppgifter om Pettersson. Lagstiftaren kan inte med integritetsargument först vägra Andersson tillgång till det senaste årets ärenden om byggnadslov, när Andersson just har fått avslag på sin egen ansökan och vill ta reda på om alla andra behandlas lika strängt - och sedan hävda att man värnar den sorts öppenhet som är avsedd att skapa rättssäkerhet och förtroende för offentlig förvaltning.
Ibland lämnas likväl handlingar med personuppgifter ut, och att här reda ut vad som är ”rätt” och ”fel” i juridisk mening låter sig inte göra. En sådan utredning skulle kräva alltför stort utrymme och ändå lämna viktiga frågor obesvarade. Rättsläget är på en rad punkter oklart.
8. Säkerhetskopior undandras offentlighet
Myndigheternas säkerhetskopierade information omdefinieras så att den inte längre rättsligt utgör "allmän handling", varvid offentlighetsprincipen inte längre gäller för den. I skrivande stund (april 2010) ligger ett regeringsförslag med denna innebörd hos lagrådet för granskning. Lagändringen har hittills inte gett upphov till några partipolitiska motsättningar och kommer av allt att döma att godtas av riksdagen.
Säkerhetskopiering sker för att information som myndigheter förfogat över i sina IT-system inte ska gå förlorad om systemet av någon anledning ”kraschar”, d v s blir oanvändbart av någon anledning. Normalt rör det sig alltså om mycket stora informationsmängder som myndigheten själv alltid har tillgång till, men som nu ska flyttas utom räckhåll för medborgarna. Oavsett om sekretessregler är tillämpliga eller inte, oavsett om uppgifterna på säkerhetskopian är lätt tillgängliga för myndigheten, oavsett om "originalinformationen" finns kvar ute på myndigheten eller har förstörts där - locket ska ligga på.
I 30 år har politisk enighet rått, på det principiella planet, om den så kallade likställighetsprincipen. Information som myndigheter någorlunda enkelt kan få fram ur sina datorsystem ska medborgarna också ha rätt att se. Från den principen har lagstiftaren visserligen gjort det ena avsteget efter det andra (se punkterna 1-7 ovan) men få har framstått som mer stötande än detta.
Att undanta säkerhetskopior från offentlighet är att ge de sämsta byråkraterna - de lata, de okunniga, de ohederliga - fritt spelrum. Säkerhetskopian blir ett ”svart” arkiv. Frestelsen att utnyttja det torde uppstå dagligen:
"-Ska det här vara offentligt? Äh! Jag raderar. Behöver vi uppgifterna senare finns de ju på säkerhetskopian."
Några avslutande anmärkningar om personlig integritet
En genomgång av hur yttrande- och informationsfriheterna hanteras i vår tid blir således nedslående. Ser man bara till rättsutvecklingen i Sverige har den i flera decennier starkt präglats av inskränkningar.
Finns det inga tecken på att den utvecklingen bryts? Jo, utan tvekan, men ännu har inget hänt som avsatt spår i lagboken. Optimism inger framförallt vissa grundläggande sociala och tekniska faktorer. I det långa loppet borde medvetenheten om yttrande- och informationsfriheternas värde bli allt starkare i ett land som Sverige – där utbildningsnivån hela tiden höjs, där kompetensen att söka och sprida information online blir allt större hos alltfler, och där det blir alltmer uppenbart att politisk makt också handlar om kontroll över informationsflöden.
Den första generationen medborgare och politiker som växt upp med Internet är på väg att bli myndig. En inställning som präglar den generationen är, för att låna ett uttryck av IT-entreprenören Joakim Jardenberg: Om det inte är online så är det inte offentligt. Det må vara ett slagord och en grov förenkling, men säger ändå något om en ny generations förhållningssätt. Har man denna utgångspunkt kan man rimligen inte acceptera de argument för ett mer slutet samhälle – oftast med vaga hänvisningar till integritetsskydd - som så länge har fått genomslag i Sverige.
Frågorna om integritetsskydd är centrala och måste besvaras, om inte slutgiltigt så åtminstone preliminärt och med beredskap för att modifiera svaren allteftersom samhället utvecklas och nya erfarenheter görs.
Integritetsskydd blir frihetsberänsning
Lagstiftaren har nu har med rader inskränkningar och informationsförbud (se punkterna E:1-8 ovan) gjort anspråk på att skapa skydd för enskildas integritet. Samtidigt har man vägrat redovisa eller ens erkänna de begränsningar i yttrande- och informationsfriheterna som måste bli följden av att så mycken hantering med personuppgifter kriminaliseras. Den samlade effekten av denna politik har blivit dålig – både i betydelsen onödigt frihetsinskränkande och i betydelsen oklar – lagstiftning.
Skyddet för yttrande- och informationsfriheterna tycks fortfarande, vid en snabb genomläsning av grundlagarna, i huvudsak kvarstå ograverat. Den som fördjupar sig i rättsfrågorna (eller gör anspråk på att utnyttja grundlagsgarantierna i sammanhang där det finns personuppgifter) stöter dock på en till synes oändlig rad av undantag och inskränkningar som TF och YGL oftast – men kanske inte alltid – lämnar öppet för.
Analyserna av integritetsproblematiken måste fördjupas. Hur ser motsättningen egentligen ut – om det nu alltid är en motsättning? – mellan vårt behov av yttrande- och informationsfrihet och vårt behov av personlig integritet?
Rättslig primitivism måste överges
I snart 30 år har området präglats av en rättslig primitivism som rimligen snart måste överges. Lagstiftaren har helt enkelt satt likhetstecken mellan skydd för personlig integritet och förbud mot hantering av personuppgifter. Ju färre uppgifter om den enskilde som är tillgängliga för andra, desto starkare blir vederbörandes personliga integritet. PUL är ett typiskt uttryck för detta ”eremitideal”. Den som dragit sig undan allt mänskligt umgänge, den som ingen annan längre vet något om, den har starkast möjliga personliga integritet. Så är det naturligtvis inte. En eremit är bara ensam, vilket är något helt annan än att ha integritet.
Integritet är något man bara kan ha i relation till andra människor. En relation förutsätter i sin tur ett minimum av kunskap mellan parterna. Naturligtvis kan hemlighållande av personuppgifter (sekretess och tystnadsplikter) vara nödvändiga för integritetsskyddet i vissa sammanhang. Sjukjournaler ska inte vara offentliga och teleoperatörer ska inte lämna ut uppgifter om enskildas kommunicerande, för att nämna ett par uppenbara exempel. Att ha hemlighållande som huvudregel, från vilken undantag varje gång behöver motiveras, är dock en modell som skapar fler och allvarligare problem än den löser.
Insikt att människan är kluven
Utgångspunkten måste vara en annan. Varje svar på frågor om hur den personliga integriteten ska skyddas måste bygga på insikten att människan är kluven. Det finns en uppenbar motsättning mellan vårt behov av att tillhöra gemenskaper och vårt behov av personlig frihet. Vi är sociala varelser präglade från första ögonblicket av människorna runt oss, av gruppen. Vi behöver se andra och bli sedda, bekräfta andra och bli bekräftade. Bara så kan vi överhuvudtaget bli mänskliga.
Behoven kan synas mindre uppenbara hos vuxna än hos barn, men det är ingenting vi ”växer ifrån”. Sociala varelser är vi till den dag vi dör, inte bara i den triviala meningen att vi mår dåligt av ensamhet utan att en del av varje individs ”jag” är ett kollektivt ”jag”. Icke desto mindre känner människor också tidigt ett behov av att höja sig över kollektivet, att undvika dess grupptryck. Vi söker en större frihet än vi någonsin kan realisera. Denna motsättning, denna spänning är ett grundvillkor för existensen. (Om detta har såväl antropologer som socialpsykologer och filosofer skrivit. Jag vill särskilt rekommendera Ferdinand Schoeman, se litteraturförteckningen.)
Vad begreppet ”integritet” står för blir sällan närmare analyserat i den allmänna debatten. Enligt uppslagsverken kommer ordet av latinets "inte´gritas" som kan översättas med "orörd" eller "hel". I normalsvenska fungerar integritet närmast som en samlande term för flera mänskliga behov. Den täcker våra anspråk på personlig autonomi och handlingsfrihet, på att leva med värdighet, på möjligheter att dra oss undan.
Rädsla för vem som helst
Så används dock inte begreppet idag. Talar en samhällsdebattör om personlig integritet handlar det i 99 fall av 100 helt enkelt om hanterandet av personuppgifter. Något som liknar en personuppgiftsfobi har gripit omkring sig. Alla personuppgifter, även de mest triviala, kan numera definieras som "känsliga". Att uppgifter som i decennier har varit lätt tillgängliga i pappersform - om bostadsadress, taxerad inkomst eller bilinnehav – skulle kunna bli tillgängliga via Internet vållar närmast panik. Rena stolligheter om att "vem som helst kan med några knapptryckningar ta reda på allt om dig!" varieras ständigt på ledar- och debattsidor.
Observera att rädslan gäller just "vem som helst". Här ligger det nya i vår tids integritetsdebatt. När datalagen, vår första integritetsskyddslag, antogs 1973 skulle den i första hand skydda mot Staten, inte mot enskilda. De utredare som skrev lagen i en första version sammanfattade dåtidens debatt:
"Insamlingen av uppgifter om människor, deras attityder och levnadsförhållanden kritiserades såsom ägnad att alltför mycket öka myndigheternas makt och möjligheter att styra enskildas handlingar. I informationsbehandlingens förlängning anades konturerna av en oangriplig polisstat med en absolut effektiv och till sina verkningar omänsklig förvaltning." (SOU 1972:47, sid 41-42)
Det var 38 år sedan. Idag handlar det inte om staten. Nu utgår allt utredande och lagstiftande från att hotet mot enskilda kommer från illvilliga individer - från snokande grannar, arbetskamrater och bekanta, från terrorister, brottslingar, pedofiler och psyksjuka.
Lagstiftarens svar på oroade frågor om övervakningssamhällets allt fler och allt effektivare statliga tvångsmedel – det så kallade Bodströmsamhället - har därför blivit att det rent formella kring statens hantering av personuppgifter ska kontrolleras minutiöst.
I FRA-debattens spår får vi en rad kontrollorgan som ska undersöka om rätt blanketter har fyllts i, om rätt personer har fattat besluten och gjort det i rätt tid. Organen heter Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, Försvarsunderrättelsedomstolen, Datainspektionen och Statens inspektion av försvarsunderrättelseverksamheten (SIUN). Men kontrollerandet gäller formaliteter, inte om övervakandet är befogat eller har rimlig omfattning. Det är som att ge livsmedelsinspektörerna rätt att granska datummärkningen men inte köttfärsen i paketet.
Kontroll av staten blir statens kontroll
Dataskydd har alltså blivit en fråga om att kontrollera samhällets dataflöden – och gjorts till en central statlig uppgift. Personuppgiftslagens grundprincip är att all hantering med personuppgifter är förbjuden så länge den sker utan de berördas medgivande. Myndigheterna får naturligtvis, för att kunna sköta sina uppgifter, långtgående undantag från grundprincipen. Någon motsvarande förståelse för medborgarens behov av kunskap om andra finns inte, och med detta förhållningssätt hos riksdagen har de senaste decenniernas inskränkningar i informationsfriheten i allmänhet och offentlighetsprincipen i synnerhet säkert framstått som oproblematiska.
Eftersom PUL gäller generellt och i alla sammanhang har staten, för att kontrollera reglernas efterlevnad, rättsliga medel att lägga sig i alla sammanhang. Nog är det märkligt att frågan inte ställs oftare: Hur kan en lagstiftning som kom till för att skydda medborgarna mot staten förvandlas, helt utan debatt, till en lagstiftning som uppdrar åt staten att kontrollera medborgarnas sociala liv - hur de samlar in, bearbetar, förädlar och sprider uppgifter om varandra?
Den verkliga faran med sådant som FRA-lag, teledatalagring och andra övervakningsreformer ligger i den politiska kontroll som centrala aktörer i det svenska samhället får. Vi talar om små enklaver av statstjänstemän som under total sekretess och i symbios med ledande politiker – tjänstemän och politiker behöver varandras stöd - ska vaka över rikets säkerhet. De historiska erfarenheterna av hur sådana enklaver fungerar är entydiga. Makten korrumperar. Där blir lagens krav bara en av flera variabler som påverkar besluten, och långtifrån alltid den viktigaste. (Informationsbyrån, IB, är ett illustrativt svenskt exempel. Fler finns i bl a säkerhetstjänstkommissionens serie av rapporter.)
Skilj personlig från medborgerlig integritet
Varken yttrandefrihets- eller övervakningsdebatten borde utgå från en ospecificerad "personlig integritet" utan från demokratins behov och funktioner. Vi behöver skilja mellan det sociala och det politiska, mellan personlig integritet och medborgerlig. Personlig integritet behöver vi i möten med andra människor. Medborgerlig integritet behöver vi i möten med samhälleliga maktcentra.
I de senare mötena är medborgaren i underläge. Lagregler om medborgerlig integritet måste syfta till att värna enskildas handlingsutrymme och rättssäkerhet. De kontrollorgan som ska granska hur staten utnyttjar sitt vålds- och maktmonopol – ett sådant är ju nödvändigt - måste för det första ges en starkare ställning och för det andra granska om statliga tvångsmedel används på ett demokratiskt rimligt sätt - inte bara att vissa formella krav uppfylls.
Och för det tredje, absolut nödvändigt, måste de utses på nytt sätt. Idag är det just de ledande politiker i riksdag och regering som driver fram besluten om övervakning, och som inte har råd med obehagliga avslöjanden om hur den faktiskt sköts, som utser kontrollanterna. Det är svårt att se något annat alternativ, om systemet ska bli trovärdigt, än att kontrollanterna utses av medborgarna i direkta val.
Här ligger en utmaning för alla som har uppgiften att utbilda i samhällskunskap: att visa att demokratins institutioner och processer hänger ihop. Yttrande- och informationsfrihet är inte bara medborgerliga rättigheter viktiga i sig själva, inte något som kan diskuteras med bortseende från övriga grundvillkor för folkstyret.
I en tid när journalistiken får allt svårare att fylla en folkbildande funktion – där nyhetsmedierna i en desperat kamp om läsare, lyssnare och tittare måste fokusera allt hårdare på det enkla, personliga och spektakulära – blir den högre utbildningens och folkbildningens ansvar för upplysning i demokratins tjänst allt större.
Litteraturtips:
Axberger, Hans-Gunnar. Tryckfrihetens gränser. Liber
Förlag 1984.
Olsson, Anders R. Yttrandefrihet och tryckfrihet. Handbok
för journalister. Studentlitteratur. Sjätte omarbetade
upplagan, 2009.
Olsson, Anders R. Att stänga det öppna samhället.
Tusculum Förlag 2008.
Olsson, Anders R. Sökes: En teknisk lösning på ondskans
problem. En guide om filtrering av innehåll på nätet.
Stiftelsen .SE 2010.
Schoeman, Ferdinand. Privacy and Social Freedom.
Cambridge University Press 1992.
SOU 2002:87-95 (Säkerhetstjänstkommissionens
betänkanden.)